Πρωτοβουλία των Ευρωπαίων Πολιτών: η Ευρώπη αλλάζει

Ακολουθεί το άρθρο που δημοσιεύτηκε σήμερα στην εφημερίδα «ΦΩΝΗ της Ροδόπης» με τίτλο: «Πρωτοβουλία των Ευρωπαίων Πολιτών: η Ευρώπη αλλάζει».

Καθώς ολοκληρώνεται ο τρίτος μήνας από την έναρξη της εφαρμογής της νέας Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Συνθήκης της Λισαβόνας, και ενώ μας χωρίζουν τρία περίπου χρόνια από την υπογραφή της, ο βασικός της στόχος να ενισχύσει το δημοκρατικό ιστό της Ευρωπαϊκής Ένωσης, γίνεται φανερός και τίθενται οι αναγκαίες βάσεις για την επίτευξή του σ’ έναν ικανοποιητικό βαθμό. Μία από τις μεγαλύτερες καινοτομίες της Συνθήκης, η οποία εφόσον εφαρμοστεί σωστά, θα αλλάξει ριζικά την πορεία του ευρωπαϊκού οικοδομήματος και την δημοκρατικότητά του, είναι η εισαγωγή της Πρωτοβουλίας των Ευρωπαίων Πολιτών. Συγκεκριμένα, στην παράγραφο 4 του άρθρου 11 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, προβλέπεται ότι: «πολίτες της Ένωσης, εφόσον συγκεντρωθεί αριθμός τουλάχιστον ενός εκατομμυρίου, υπήκοοι σημαντικού αριθμού κρατών μελών, μπορούν να λαμβάνουν την πρωτοβουλία να καλούν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, να υποβάλλει κατάλληλες προτάσεις επί θεμάτων στα οποία οι εν λόγω πολίτες θεωρούν ότι απαιτείται νομική πράξη της Ένωσης για την εφαρμογή των συνθηκών.»

Αυτή η Πρωτοβουλία των Ευρωπαίων Πολιτών είναι ο πρώτος πραγματικά πανευρωπαϊκός μηχανισμός συμμετοχικής δημοκρατίας από ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Ένωσης που υποχρεώνει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να εξετάσει κάθε νομοθετική πρόταση που φέρει ένα εκατομμύριο υπογραφές. Με την ορθή εφαρμογή του μηχανισμού αυτού θα προστεθεί μία νέα διάσταση στην ευρωπαϊκή δημοκρατία, θα συμπληρωθεί η σειρά δικαιωμάτων που συνδέονται με την ιθαγένεια της Ένωσης και θα ενισχυθεί ο δημόσιος διάλογος γύρω από τις ευρωπαϊκές πολιτικές, συμβάλλοντας στη δημιουργία ενός πραγματικού ευρωπαϊκού δημόσιου χώρου. Εν’ όψει, λοιπόν, της σημερινής δημοσίευσης των προτάσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, όπως αναμένεται, για το πώς ακριβώς θα λειτουργήσει το σύστημα αυτό, που προέρχονται από ανοικτή διαβούλευση των πολιτών, των ενδιαφερομένων Φορέων και των Δημοσίων Αρχών, που πραγματοποιήθηκε το διάστημα Νοέμβριος 2009 – Ιανουάριος 2010, ακολουθεί σύντομη επισκόπηση των 10 σημείων που συζητήθηκαν χωρίς να βρεθεί για όλα μια οριστική απάντηση.

Σημείο 1^ο: 1.000.000 πολίτες αλλά από πόσα κράτη-μέλη;

Η Συνθήκη ορίζει ότι αυτοί που υπογράφουν μία πρωτοβουλία πολιτών πρέπει να προέρχονται από «σημαντικό αριθμό κρατών μελών», για να εξασφαλίζεται ότι η πρωτοβουλία είναι επαρκώς αντιπροσωπευτική ενός κοινού συμφέροντος για όλη την Ένωση, και προβλέπει ότι ο κανονισμός θα θεσπίζει «τον ελάχιστο αριθμό κρατών μελών από τα οποία πρέπει να προέρχονται οι πολίτες». Το πρόβλημα λοιπόν έγκειται στον τρόπο υπολογισμού αυτού του ελάχιστου αριθμού κρατών-μελών, ώστε να αποφευχθούν τυχόν συγκρούσεις ερμηνείας με άλλες διατάξεις της Συνθήκης. Πιθανές λύσεις που θα μπορούσαν να υλοποιηθούν είναι η αξίωση του ορίου της πλειοψηφίας των κρατών-μελών (14 με τα σημερινά 27 κράτη-μέλη), το ένα τέταρτο των κρατών-μελών (7 κράτη-μέλη επί του παρόντος) ή το ένα τρίτο των κρατών-μελών (9 κράτη-μέλη με τα σημερινά δεδομένα).

Σημείο 2^ο: Πόσοι πολίτες από κάθε κράτος-μέλος;

Η αναφορά σε «σημαντικό αριθμό κρατών μελών», όπως αναφέρθηκε παραπάνω, εισήχθη για να κατοχυρώσει την πραγματικά ευρωπαϊκή διάσταση μίας πρωτοβουλίας πολιτών. Αυτή η αξίωση συνεπάγεται από την πλευρά της ότι χρειάζεται ένας ελάχιστος αριθμός συμμετεχόντων πολιτών στα κράτη-μέλη που αποτελούν τον ελάχιστο αριθμό κρατών-μελών για να κατοχυρωθεί ότι η πρωτοβουλία υποστηρίζεται από εύλογο τμήμα της κοινής γνώμης. Θα ήταν αντίθετο προς το πνεύμα της Συνθήκης να μπορεί μία πρωτοβουλία να παρουσιάζεται από μεγάλη ομάδα πολιτών από ένα κράτος μέλος και απλά από καθαρά συμβολικό αριθμό πολιτών από τα άλλα κράτη μέλη.

Το ζήτημα είναι πως θα καθοριστεί αυτός ο αντιπροσωπευτικός αριθμός πολιτών από το κάθε κράτος-μέλος. Μια σαφής και απλή λύση θα ήταν ο καθορισμός ενός συγκεκριμένου αριθμού συμμετεχόντων πολιτών για όλα τα κράτη-μέλη. Αρκετά άδικη όμως για τους πολίτες των μικρότερων κρατών-μελών, αν αναλογιστούμε τις σημαντικές διαφορές πληθυσμού μεταξύ των κρατών-μελών (410.000 πολίτες στη Μάλτα, 82.000.000 πολίτες στη Γερμανία).

Μία πιο δίκαιη λύση θα ήταν ο καθορισμός του ορίου σε ποσοστό του πληθυσμού κάθε κράτους-μέλους. Για να συμβεί αυτό, θα μπορούσε να υπάρξει αναλογία με το ποσοστό πολιτών της Ένωσης που ανέρχεται στα 500 περίπου εκατομμύρια και αντιστοιχεί στο 0,2% του πληθυσμού της Ένωσης. Επομένως, το 0,2% του πληθυσμού καθενός εκ των κρατών-μελών στα οποία συλλέγονται υπογραφές θα μπορούσε να αποτελεί τον ελάχιστο αριθμό πολιτών που απαιτείται για τα σχετικά κράτη-μέλη.

Σημείο 3^ο: Όλοι οι πολίτες ή υπό προϋποθέσεις;

Η διάταξη της Συνθήκης ισχύει για όλους τους πολίτες της Ένωσης. Φαίνεται  εντούτοις εύλογο να καθοριστεί ελάχιστη απαιτούμενη ηλικία για την υποστήριξη μίας πρωτοβουλίας πολιτών, κάτι που ισχύει σε όλα τα κράτη-μέλη στα οποία υπάρχουν τέτοιες πρωτοβουλίες. Οι επιλογές είναι δύο: η απαιτούμενη για τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ηλικία ψήφου στο κράτος-μέλος κατοικίας και ο καθορισμός της ελάχιστης ηλικίας στα 18 ή στα 16 έτη. Το 16^ο έτος εξηγείται από το γεγονός ότι η Αυστρία είναι το μοναδικό κράτος-μέλος όπου η εκλογική ενηλικιότητα ορίζεται στα 16 έτη.

Σημείο 4^ο: Πώς και με ποιο τρόπο θα είναι διατυπωμένη μία πρωτοβουλία;

Το κείμενο της Συνθήκης δεν εξειδικεύει τη μορφή την οποία πρέπει να έχει μία πρωτοβουλία πολιτών αλλά απλά περιορίζεται στο να ορίσει ότι μέσω αυτής θα πρέπει να καλείται «η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, να υποβάλλει κατάλληλες προτάσεις επί θεμάτων στα οποία οι εν λόγω πολίτες θεωρούν ότι απαιτείται νομική πράξη της Ένωσης για την εφαρμογή των συνθηκών».

Παρουσιάζεται επομένως ένα πρόβλημα ως προς τις προϋποθέσεις που θα πρέπει μία πρωτοβουλία πολιτών να πληροί όσον αφορά τη μορφή, ιδιαίτερα για να εξασφαλιστεί ότι οι πολίτες και η Επιτροπή θα μπορούν να προσδιορίσουν με σαφήνεια το αντικείμενο και τους στόχους της. Μία λύση θα μπορούσε να είναι η απαίτηση από μία ευρωπαϊκή πρωτοβουλία να έχει τη μορφή σχεδίου νομοθετικής πράξης με σαφώς αναγνωρίσιμες νομικές διατάξεις, όπως συμβαίνει στην Αυστρία, στην Ιταλία, στην Πολωνία και στην Ισπανία, ενώ μία άλλη ότι μία πρωτοβουλία πολιτών πρέπει να ορίζει με σαφήνεια το αντικείμενο και τους στόχους της πρότασης στην οποία καλείται να υποβάλλει η Επιτροπή.

Σημείο 5^ο: Πως κατοχυρώνεται η νομιμότητα των υπογραφών;

Προκειμένου να κατοχυρωθεί η νομιμότητα και το αξιόπιστο μίας πρωτοβουλίας πολιτών, θα πρέπει να θεσπιστούν διατάξεις για να εξασφαλιστεί ο έλεγχος και η εξακρίβωση της γνησιότητας των υπογραφών, τηρουμένων των εθνικών, ευρωπαϊκών και διεθνών νομοθεσιών που αφορούν τα θεμελιώδη δικαιώματα, τα δικαιώματα του ανθρώπου και την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Ελλείψει οργανισμού σε κοινοτικό επίπεδο, ο οποίος να διαθέτει τα απαραίτητα προσόντα ή πληροφορίες για να επαληθεύσει τη γνησιότητα των υπογραφών ή το δικαίωμα ενός δεδομένου πολίτη της Ένωσης να υποστηρίξει μία πρωτοβουλία πολιτών, αυτό το καθήκον θα πρέπει να αναληφθεί από τις εθνικές αρχές των κρατών-μελών. Οι αρχές αυτές θα είναι ως εκ τούτου αρμόδιες να ελέγχουν και να πιστοποιούν τα αποτελέσματα της συγκέντρωσης υπογραφών στη χώρα τους. Βέβαια, όλα τα κράτη-μέλη διαθέτουν διαδικασίες και μηχανισμούς για τον έλεγχο των εκλογέων και μεγάλος αριθμός εξ αυτών διαθέτουν ήδη διαδικασίες ελέγχου και εξακρίβωσης της γνησιότητας για τις εθνικές πρωτοβουλίες πολιτών.

Μία αποτελεσματική λύση θα μπορούσε να συνίσταται στη θέσπιση ορισμένων βασικών διατάξεων σε επίπεδο Ε.Ε., συμπεριλαμβανομένων, αφενός, ορισμένων ελάχιστων απαιτήσεων για τον έλεγχο και την εξακρίβωση της γνησιότητας των υπογραφών και, αφετέρου, των υποχρεώσεων των κρατών μελών να διευκολύνουν τη διαδικασία συλλογής υπογραφών και να καταργούν τις αδικαιολόγητα περιοριστικές απαιτήσεις.

Σημείο 6^ο: Καθορισμός προθεσμίας στη συγκέντρωση υπογραφών;

Η Συνθήκη δεν προβλέπει προθεσμία για τη συγκέντρωση υπογραφών. Εντούτοις, στις ευρωπαϊκές χώρες όπου υπάρχουν ήδη πρωτοβουλίες πολιτών, ορίζεται συνήθως προθεσμία για τη συγκέντρωση υπογραφών. Αυτή διαφέρει και μπορεί να κυμαίνεται μεταξύ μερικών ημερών (τριάντα στη Λετονία, εξήντα στη Σλοβενία) και μερικών μηνών (έξι στην Ισπανία, δεκαοκτώ στην Ελβετία). Η πρόβλεψη προθεσμίας για την ευρωπαϊκή πρωτοβουλία πολιτών θα μπορούσε να δικαιολογηθεί από το γεγονός ότι αυτές οι πρωτοβουλίες συνδέονται συχνά με πολύ ειδικά θέματα και μπορούν να αφορούν προβλήματα, τα οποία απουσία προθεσμίας ή σε περίπτωση ιδιαίτερα μεγάλης προθεσμίας χάνουν τη σημασία τους.

Εντούτοις, αν επιβληθεί προθεσμία, πρέπει να είναι εύλογη και αρκούντως μακρά έτσι ώστε να επιτρέπει στη διεξαγόμενη εκστρατεία να αντικατοπτρίζει τη συμπληρωματική πολυπλοκότητα που συνδέεται με το γεγονός ότι πρέπει να υπάρξει δράση στην κλίμακα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αυτός ο στόχος θα μπορούσε να επιτευχθεί προβλέποντας, για παράδειγμα, προθεσμία ενός έτους, όπως προτείνει στο ψήφισμά του για την πρωτοβουλία πολιτών το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

Σημείο 7^ο: Διαδικτυακή καταχώρηση πρωτοβουλιών;

Σημαντική για την εφαρμογή μίας πρωτοβουλίας των πολιτών, πέραν της διάρκειας της προθεσμίας, είναι η στιγμή της έναρξης και λήξης της συγκεκριμένης προθεσμίας. Στα περισσότερα κράτη-μέλη, η προθεσμία αρχίζει γενικά να τρέχει από την ολοκλήρωση των απαιτούμενων διατυπώσεων δημοσίευσης ή καταχώρησης· εντούτοις, σε ορισμένες περιπτώσεις, η προθεσμία καθορίζεται από τις ημερομηνίες των υπογραφών. Για να υπάρξει σαφής χρονική αφετηρία, διαφάνεια των προτεινόμενων πρωτοβουλιών και αποφυγή διεξαγωγής παρόμοιας ή ίδιας πρωτοβουλίας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι υπέρ της δημιουργίας ενός διαδικτυακού χώρου, όπου θα καταχωρούνται όλες οι πρωτοβουλίες των πολιτών.

Σημείο 8^ο: Διαφάνεια και χρηματοδότηση υπάρχει για τους διοργανωτές πρωτοβουλιών;

Στις περισσότερες των περιπτώσεων, η έναρξη και η διοργάνωση μίας εκστρατείας με σκοπό να παρουσιαστεί μία ευρωπαϊκή πρωτοβουλία πολιτών θα χρειάζεται την υποστήριξη οργανώσεων και/ή χρηματοδότηση.

Χάρη διαφάνειας και δημοκρατικού ελέγχου, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι διοργανωτές μίας πρωτοβουλίας πολιτών θα πρέπει να είναι υποχρεωμένοι να παρέχουν ορισμένες στοιχειώδεις πληροφορίες, κυρίως όσον αφορά τις οργανώσεις που υποστηρίζουν την πρωτοβουλία και τον τρόπο με τον οποίον αυτή χρηματοδοτείται ή θα χρηματοδοτηθεί. Αυτό θα είναι προς το συμφέρον των πολιτών που προτίθενται να την υποστηρίξουν· αυτό θα είναι επίσης σύμφωνο με την ευρωπαϊκή πρωτοβουλία για τη διαφάνεια της Επιτροπής.

Αν προβλέπεται καταχώρηση, αυτές οι πληροφορίες θα μπορούν να περιλαμβάνονται στο μητρώο που διατίθεται από την Επιτροπή. Ο κανονισμός θα μπορούσε επίσης να επιβάλει ότι οι διοργανωτές οφείλουν να δημοσιοποιούν όλες τις πληροφορίες που αφορούν τη χρηματοδότηση και τις ενισχύσεις που λαμβάνονται κατά τη διάρκεια της εκστρατείας.

Σχετικά με το ζήτημα της χρηματοδότησης, πρέπει να σημειωθεί ότι, με την επιφύλαξη άλλων μορφών συνεργασίας και υποστήριξης των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών, δεν προβλέπεται καμία ειδική δημόσια χρηματοδότηση για τις πρωτοβουλίες πολιτών. Αυτό είναι εξίσου επωφελές για τη διατήρηση της ανεξαρτησίας και της αυθεντικότητας των πρωτοβουλιών.

Σημείο 9^ο: Πώς και πότε γίνεται η εξέταση των πρωτοβουλιών από την Επιτροπή;

Μόλις συγκεντρωθεί ο απαιτούμενος αριθμός υπογραφών για μία πρωτοβουλία πολιτών και επικυρωθούν από τις σχετικές αρχές των κρατών μελών, ο διοργανωτής μίας πρωτοβουλίας μπορεί να την υποβάλλει τυπικά στην Επιτροπή.

Η συνθήκη της Λισαβόνας δεν ορίζει προθεσμία για την εξέταση εκ μέρους της Επιτροπής μίας πρωτοβουλίας πολιτών μετά τη δέουσα υποβολή της. Εν μέρει αυτό θα μπορούσε να αντικατοπτρίζει το γεγονός ότι μία πρωτοβουλία μπορεί να αφορά πολύπλοκα ζητήματα και ότι η Επιτροπή χρειάζεται χρόνο προκειμένου να την εξετάσει ορθά πριν να αποφασίσει για τη δράση που προτίθεται να αναλάβει: σε ορισμένες περιπτώσεις, αυτό θα μπορούσε να συμπεριλαμβάνει την ανάγκη να προβεί σε ανάλυση των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων μιας προτεινόμενης πρωτοβουλίας. Πρέπει να σημειωθεί ότι καμία σαφής προθεσμία δεν προβλέπεται εξίσου για την εξέταση των αναφορών που υποβάλλονται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.

Εντούτοις, μπορεί να γίνει εξίσου κατανοητό ότι χρειάζεται να καθοριστεί μία προθεσμία, σύμφωνα με τις ορθές διοικητικές πρακτικές, για να μην συνεχίσει να υπάρχει μακροχρόνια ασάφεια όσον αφορά την απάντηση της Επιτροπής. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, αυτή η προθεσμία θα πρέπει να είναι επαρκής για να επιτρέψει την Επιτροπή να εξετάσει με φροντίδα το περιεχόμενο της πρωτοβουλίας που της υποβάλλεται. Από την άλλη πλευρά, πρέπει να κατοχυρώνεται ότι οι υποστηρικτές μιας πρωτοβουλίας ενημερώνονται εντός εύλογης προθεσμίας για τη δράση την οποία προτίθεται να αναλάβει η Επιτροπή.

Θα μπορούσε να προβλεφθεί η υποχρέωση της Επιτροπής να εξετάζει μία πρωτοβουλία πολιτών εντός εύλογης προθεσμίας που δεν θα υπερβαίνει τους 6 μήνες. Μία τέτοια προσέγγιση θα επέβαλε ένα όριο αφήνοντας παράλληλα στην Επιτροπή επαρκές χρονικό διάστημα για να εξετάσει τις πρωτοβουλίες όπως οφείλει, λαμβάνοντας υπόψη την ενδεχόμενη πολυπλοκότητά τους.

Σημείο 10^ο: Περισσότερες από μία πρωτοβουλίες για το ίδιο ζήτημα;

Καταρχήν, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να υποβάλλονται διάφορες πρωτοβουλίες για το ίδιο ζήτημα. Εντούτοις, εάν υπάρχει ένα σύστημα καταχώρησης, η εξασφαλιζόμενη διαφάνεια θα μπορούσε να αποτρέψει τον κίνδυνο επανάληψης.

Παραμένει εντούτοις ο ενδεχόμενος κίνδυνος επαναλαμβανόμενης υποβολής της ίδιας αίτησης, γεγονός που θα μπορεί να επιβαρύνει ανώφελα το σύστημα και, με την πάροδο του χρόνου, να υποσκάψει τη φήμη αυτού του σοβαρού μέσου δημοκρατικής έκφρασης. Κατά συνέπεια, θα πρέπει να εξεταστεί η δυνατότητα να υπάρξουν ορισμένα αντικίνητρα ή ορισμένες προθεσμίες για να περιοριστεί η ικανότητα υποβολής εκ νέου μίας πρωτοβουλίας (για παράδειγμα μία πρωτοβουλία πολιτών που έχει απορριφθεί δεν θα μπορεί να υποβληθεί εκ νέου πριν από την πάροδο ορισμένης προθεσμίας).

Εντούτοις, δεν θα πρέπει να αγνοήσουμε το γεγονός ότι ακόμα και αν ορισμένες πρωτοβουλίες αφορούν το ίδιο θέμα και περιλαμβάνουν παρόμοια στοιχεία, αυτό δεν αποκλείει το ενδεχόμενο να διαφέρουν μεταξύ τους. Επιπλέον, οι επιχειρησιακοί και χρηματοδοτικοί πόροι που απαιτούνται για την έναρξη πρωτοβουλίας σε κλίμακα Ε.Ε. φαίνεται ότι μπορούν να περιορίσουν την επανάληψη και την επικάλυψη των ενεργειών.